|
СОДЕРЖАНИЕ Введение |
Одной из важнейших особенностей России является наличие в её политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними исходя из принципов централизма и децентрализации. Причём это состояние должно в свою очередь в наибольшей степени обеспечивать единство государственных и общественных интересов, прежде всего интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований.
Актуальность курсовой работы заключена в том, что федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местного самоуправления, являясь финансовыми инструментами, позволяют проводить экономическую и социальную политику, как на отдельных территориях, так и в целом в России, а так же тем, что бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы.
Цель работы – показать, что всё большее значение среди задач государственного регулирования социально-экономического развития приобретают в настоящее время вопросы региональной экономической политики, разработка комплекса мер федеральной поддержки регионов. В настоящее время Российская Федерация находится в процессе экономического становления. Поэтому, очень важно правильно и грамотно создавать нормативно-правовую базу экономическим отношения и структурам экономического регулирования государства.
Задачи курсовой работы:
· исследовать понятие «бюджетный федерализм»;
· изучить сущность и принципы бюджетного федерализма;
· выявить недостатки;
· предложить пути совершенствования.
Курсовая работа состоит из введения, трёх глав, разделенных на семь параграфов, заключения и девятнадцати литературных источников, объем — тридцать девять листов.
Глава 1. Бюджетный федерализм как форма организации бюджетной системы
1.1. Разграничения основных понятий
Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», но между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому необходимо выявить их иерархическую соподчиненность.
Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией и ее субъектами, основанные на их противоречивой взаимосвязи (рис.1.1).
Рис. 1.1.1. Система органов власти, регулирующих отношения бюджетного федерализма
По существу бюджетный федерализм есть форма бюджетного устройства в федеративном государстве.[1]
Бюджетное регулирование в свою очередь представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Оно является неотъемлемой ее составляющей. Различают две главные формы регулирования: достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы.
Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали: федеральный бюджет — субфедеральные бюджеты — местные бюджеты. В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.
Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Необходимо, чтобы оно сочеталось с горизонтальной сбалансированностью бюджетов, под которой понимается устранение несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня (по горизонтали), вызванное объективными причинами. Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровнях затрат и в дифференциации бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.
Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.
Межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.[2] понятие «бюджетного федерализма» шире, чем межбюджетные отношения. Он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев государственной власти в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов федерации.
Межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью в структуре отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм являет собой их совокупность.
Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, то есть финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.
1.2. Сущность и принципы бюджетного федерализма
Отношения между органами власти и бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных принципах. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.
Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т. д.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.
Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.
Сущность бюджетного федерализма, как концепции бюджетного устройства государства, заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами. Реализуется бюджетный федерализм через механизмы финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы в условиях целостности и единства федеративного государства.
Главное в понимании проблем бюджетного федерализма состоит в том, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны.
Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования. Во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам. Во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсам. В-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы методов оказания финансовой помощи, чтобы обеспечить на всей территории страны единый стандарт потребления государственных услуг.
Первое условие связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т. д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления.
Выполнение второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения общественными услугами. Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же располагаемых ресурсов, как правило, меньше потенциально необходимых.
В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.
Основные составляющие бюджетного федерализма базируются на ряде важных принципов:
· единство общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
· сочетание централизма и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
· самостоятельность бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета;
· активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым:
· единству бюджетной системы;
· сбалансированности бюджетной системы;
· реальной самостоятельности бюджетов разного уровня.
Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.
Современное состояние отношений бюджетного федерализма, их теоретико-методологическое обоснование требуют внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. Отсутствие законодательного закрепления ключевых методологических основ бюджетного устройства и бюджетного процесса на принципах бюджетного федерализма становится в определенной степени тормозом экономических реформ в целом.
Глава 2. Уровни бюджетного федерализма
2.1. Федеральный бюджет
Федеральный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ.
Основные функции управления государством возложены на центральные органы власти. Для выполнения ими их обязанностей, для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий формируется централизованный финансовый фонд – федеральный бюджет . В ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении РФ находятся федеральный
бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.
Через федеральный бюджет осуществляется процесс распределения и перераспределения внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На федеральный бюджет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовки высококвалифицированных специалистов.
Доходы федерального бюджета
1.К налоговым доходам федерального бюджета относятся:
— федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации, а пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
— таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
— государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2.К неналоговым доходам федерального бюджета относятся:
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации;
— доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, — в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и другими нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации;
— часть прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, — в размерах, устанавливаемых Правительством РФ;
— прибыль Банка России — по нормативам, установленнымфедеральными законами;
— доходы от внешнеэкономической деятельности;
— доходы от реализации государственных запасов и резервов.
Расходы федерального бюджета
1. В соответствии с действующим в Российской Федерации законодательством исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов:
— обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;
— функционирование федеральной судебной системы;
— осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества);
— национальная оборона и обеспечение безопасности государства,осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
— фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
— государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
— государственная поддержка атомной энергетики;
— ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
— исследование и использование космического пространства;
— содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации; формирование федеральной собственности; обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;
— компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета;
— пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;
— проведение выборов и референдумов Российской Федерации;
— федеральная инвестиционная программа др.
2. Кроме того, средства федерального бюджета используются для финансирования мероприятий регионального и местного значе ния, включаемых в целевые региональные и местные программы.
По согласованию с региональными и местными органами власти совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие виды расходов:
— государственная поддержка отраслей промышленности, строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
— обеспечение правоохранительной деятельности;
— обеспечение противопожарной безопасности;
— научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
— обеспечение социальной защиты населения;
— обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;
— обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
— развитие рыночной инфраструктуры;
— обеспечение развития федеративных и национальных отношений;
— обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— обеспечение деятельности средств массовой информации;
— финансовая помощь другим бюджетам;
— прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Федеральный бюджет является важным инструментом межрегионального перераспределения общегосударственных средств. За счет федеральных налогов формируется Фонд финансовой поддержки регионов, из федерального бюджета субъектам Российской Федерации выделяются дотации и субвенции.
2.2. Бюджет субъекта РФ
Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет ) — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации.
В современных условиях все в большей степени региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий.
Согласно ст. 14 БК РФ:
В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъек тов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указан ных в пунктах 2 и 5 статьи 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст венной власти субъектов Российской Федерации»), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из феде рального бюджета.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы регио нальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих доходов.
Собственные доходы включают следующие региональные налоги и сборы:
— налог на имущество предприятий;
— налог на недвижимость;
— дорожный налог;
— транспортный налог;
— налог с продаж;
— налог на игорный бизнес;
— региональные лицензионные сборы.
К собственным доходам относятся также доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.
Регулирующие доходы включают отчисления от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а также дотаций, субвенций, субсидий и трансфертов, полученных за счет средств федерального бюджета.
К неналоговым доходам относятся:
1) доходы от использования или продажи имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;
2) дивиденды по акциям;
3) арендная плата за сданное в аренду имущество;
4) проценты, полученные от размещения временно свободных денежных средств в банках;
5) поступления от продажи акций, находящихся в собственности субъекта Федерации;
6) доходы от реализации бесхозяйственного и конфискованного имущества и т. д.;
7) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;
8) средства, получаемые в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.
Отдельную группу бюджетных доходов составляют безвозмездные перечисления, поступающие от нерезидентов международных организаций, правительств иностранных государств, юридических и физических лиц, бюджетов других уровней, в виде дотаций, субвенций, субсидий, трансфертов, средств по взаимным расчетам, возникающим в связи с изменениями в бюджетном и налоговом законодательствах.
Расходы бюджетов субъектов Федерации формируются так, чтобы обеспечить субъектам РФ выполнение закрепленных за ними полномочий. В зависимости от экономического содержания расходы делятся на текущие и капитальные.
Текущие расходы обеспечивают:
1) текущее функционирование региональных органов государственной власти и бюджетных учреждений регионального уровня;
2) государственную поддержку отдельных отраслей экономики в соответствии с региональными целевыми нормами;
3) финансовую помощь муниципальным образованиям;
4) осуществление международной и внешнеэкономических связей субъектов Федерации;
5) расходы на обслуживание государственного дома субъектов РФ.
Капитальные расходы предназначены для инновационной и инвестиционной деятельности в соответствии с инвестиционными программами развития региона.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Республика Башкортостан один из немногих субъектов Российской Федерации, обладающий мощным налоговым потенциалом. Республика Башкортостан находится в едином налоговом пространстве Российской Федерации. Региональные и местные налоги устанавливаются и взимаются в соответствии с федеральным налоговым законодательством.
Наибольший удельный вес в доходах республиканского бюджета составляют налоговые поступления. Основная доля налоговых доходов приходится на поступления прямых налогов, среди которых важную роль играют поступления платежей по налогу на прибыль, высокая доля которых обусловлена динамичным развитием экономики республики. Имеется тенденция роста налогов на имущество, что отражает процесс постепенного повышения рыночной стоимости объектов недвижимости как производственного, так и непроизводственного назначения, связанного с повышением оценки перспектив экономического развития республики, а также с процессом направления средств предприятий в больших размерах на капитальные вложения.
Изменения порядка зачисления налога на добавленную стоимость и акцизов в бюджеты субъектов Российской Федерации на федеральном уровне отразились на поступлениях налогов на товары и услуги.
2.3. Местный бюджет
Местное самоуправление — обязательный компонент демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.
Местные бюджеты — один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.
Согласно ст. 15 «Местные бюджеты» БК РФ:
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образова ния и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназна ченных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.
Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств му ниципальных образований не допускается.
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Россий ской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осу ществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам ме стного значения и расходных обязательств муниципальных образований, испол няемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов го родских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консо лидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений мо гут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованьями.
(В ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ.)
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:
— формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
— распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;
— контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.
Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач — в первую очередь в распределении государственных средств на со держание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.
Доходная часть местных бюджетов .
Собственные доходы не являются основными источниками формирования местных бюджетов. В состав собственных доходов местных бюджетов входят:
Местные налоги и сборы:
— земельный налог;
— налог на имущество физических лиц;
— налог на рекламу;
— налог на наследство или дарение;
— местные лицензионные сборы.
Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей муниципальным образованиям), в том числе:
— доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;
— доходы от продажи земли;
— доходы от продажи квартир гражданам.
Средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.
Местные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.
Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, т. е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.
В число главных регулирующих доходов местных бюджетов входят отчисления:
— от налога на добавленную стоимость;
— от акцизов;
— от налога на прибыль (доход) предприятий;
— от подоходного налога с физических лиц.
Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов.
Расходная часть местных бюджетов наиболее ярко отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. Главные стороны деятельности местных органов власти – разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов местных бюджетов.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
— содержание органов местного самоуправления;
— формирование муниципальной собственности и управление ею;
— организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
— организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
— благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
— организация утилизации и переработки бытовых отходов;
— содержание мест захоронения, находящихся в ведении
муниципальных органов;
— организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
— обеспечение противопожарной безопасности;
— охрана окружающей природной среды на территориях
муниципальных образований;
— реализация целевых программ, принимаемых органами
местного самоуправления;
— обслуживание и погашение муниципального долга;
— целевое дотирование населения;
— содержание муниципальных архивов;
— проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, составляющие более половины всех расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство — примерно треть всех расходов.
Одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной произ водственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.
Местным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений и в первую очередь учреждений народного образования и здравоохранения. Поэтому в расходах местных бюджетов значительно преобладают расходы на социально-культурные мероприятия. Если в городских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах — от 60 до 80%.
Одной их актуальных проблем является улучшение благоустройства наших городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований.
2.4. Межбюджетные отношения: современная ситуация, проблемы и пути их решения
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Межбюджетные отношения основываются на принципах :
1) распределения и закрепления расходов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
2) разграничения на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
3) равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
4) выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
5) равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
В основу процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджета субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплат федеральных и региональных налогов.
Для обеспечения расходов территориальных бюджетов РФ они должны иметь соответствующие доходы. Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.
Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.
К собственным доходам относятся трансферты . В трансферты входят:
1) субвенция – фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджета;
2) дотация – единовременная выплата без целевого назначения, выдается в случаях, когда закрепленных и регулируемых доходов недостаточно для покрытия текущих расходов;
3) субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджетам другого уровня физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
4) бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возрастной и возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.
Потребность в трансфертах в условиях России связана с необходимостью выравнивания региональных бюджетов, учитывая существующую дифференциацию в уровнях социально-экономического развития регионов и соответственно значительные различия в уровнях бюджетного потенциала регионов.
Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Понятие консолидированный бюджет было включено в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением Государственного бюджета Российской Федерации, в который входили все звенья бюджетной системы России.
В ст. 8 этого Закона зафиксировано, что единство бюджетной системы обеспечивается не только единой правовой базой, единством бюджетной классификации и документации, но и представлением необходимой статистической и бюджетной информации для составления консолидированных бюджетов. В ст. 165 Бюджетного кодекса РФ также отмечается обязанность Министерства финансов РФ составлять отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.
Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с 2001 по 2007гг. в реальном выражении увеличились в два раза — с 1 322 до 4 837 млрд. рублей.
Объем ранее накопленной задолженности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации существенно сокращен за последние пять лет с 128 млрд. рублей до 42 млрд. рублей, то есть с 8% до менее 1% по отношению к доходам. Практически ликвидирована кредиторская задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы. Она отсутствует в 80 субъектах Российской Федерации.
Начиная с 2008 года объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что обеспечивает необходимые гарантии субъектам Российской Федерации в исполнении их расходных обязательств.
Повышается уровень бюджетной дисциплины, существенно снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджеты субъектов Российской Федерации, в основном, сбалансированы.
Долг субъектов Российской Федерации как доля ВВП сократился с 2,5% в 2000 году до 1,4% в 2007 году.
Установленное бюджетным законодательством закрепление налоговых доходов за бюджетами субъектов Российской Федерации, а также стабильность принципов предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета обеспечат рост доходов до 6 298,2 млрд. рублей в 2009 году, 7 034,5 млрд. рублей — в 2010 году, 7 881,7 млрд. рублей — в 2011 году, из них налоговые доходы составят соответственно 4 706; 5 382 и 6 208 млрд. рублей.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации составят в 2009 году 364 млрд. рублей, в 2010 году -389 и в 2011 году — 416 млрд. рублей. Это позволит определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из средней величины этого показателя по субъектам Российской Федерации без учета 10 самых высоко обеспеченных и 10 самых низко обеспеченных.
Задачи стимулирования субъектов Российской Федерации к осуществлению приоритетных, с точки зрения Российской Федерации, расходов, решаются путем предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации. Финансовое обеспечение полномочий, переданных Российской Федерацией для исполнения субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, осуществляется путем предоставления субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации. Федеральным органам исполнительной власти необходимо осуществлять контроль за ходом реализации полномочий в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
В целях предупреждения возможных негативных последствий в исполнении расходных обязательств субъектов Российской Федерации в случае существенных изменений доходной базы предполагается сохранить дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
Глава 3. Пути совершенствования бюджетного федерализма
В России ситуация в области бюджетного федерализма во многом уникальна.
Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых, это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых, ярко выраженная ориентация на западную модель бюджетного федерализма.
К главным особенностям политико-административного характера относятся:
· излишне раздробленная численность (89) субъектов Федерации;
· новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 из 89) существуют как национальные образования;
· шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: 49 областей, 1 автономная область, 21 республика, 12 автономных округов, 6 краев и 2 мегаполиса. При этом свыше половины субъектов РФ заключили отдельные договоры о разграничении полномочий с федеральным центром, а несколько субъектов РФ в собственных конституциях провозгласили статус, противоречащий Конституции РФ (речь идет о российских республиках – Саха (Якутия), Татарстане, Чечне, Бурятии и др.);
· шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса;
· семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный).
Новым для России явлением стало создание семи федеральных округов. Эти процессы отражают потребности завершения этапа стихийной децентрализации, упорядочения законодательной базы и выравнивания экономического потенциала российских регионов.
К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетного федерализма относятся:
1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);
2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам – численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.
Специфической проблемой развития бюджетного федерализма в России является беспрецедентная территориальная дифференциация природных, экономических, экологических условий.
Противоречивой проблемой статусного характера является конституционное закрепление негосударственного статуса муниципальных образований. Во многих странах мира действует одна бюджетная система – государственная, совокупность бюджетов государственных образований и составляет бюджетное устройство. В России же бюджетная система поделена на две части: бюджеты органов государственного управления и бюджеты органов местного самоуправления.[3]
3) ресурсная разбалансированность региональных и местных бюджетов.
Многоуровневость и сложноподчиненность муниципальных образований, сложившаяся в субъектах РФ, стали реальным тормозом современного этапа бюджетных реформ. Проблемы повышения качества работы местного уровня бюджетной системы ввиду ключевой роли в обеспечении населения общественными услугами занимают первую позицию в направлениях развития бюджетного федерализма. Тем не менее, формирование модели бюджетного федерализма в России уже прошло три этапа.
Первый этап охватывает 1991-1993 гг. Именно тогда была провозглашена идея бюджетного федерализма и сделаны первые шаги по формированию его модели. Так были обозначены три уровня бюджетной системы. Проведено закрепление налогов по уровням бюджетной системы. Произошло закрепление основных принципов федеративных отношений (самостоятельности, единства, гласности). Отменена монополия на внешнюю торговлю и валютные операции. В 1992 г. начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. С 1994 г. наблюдается тенденция расширения сферы действия регулирующих налогов на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы. Таким образом, в 1991-1994 гг. в стране произошла первичная децентрализация бюджетной системы и в правовом поле России получили распространение базовые понятия бюджетного федерализма.
Второй этап формирования модели бюджетного федерализма охватывает 1994-1998 гг. Дальнейшее становление системы межбюджетных отношений было направлено на формирование механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ и создание нормативной базы для перехода от доминировавшего прежде индивидуального согласования объемов финансовой поддержки регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и более объективных критериев и расчетов. Был также реализован ряд важных мер по совершенствованию системы бюджетного регулирования. Образован в составе федерального бюджета Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) распределяются между субъектами РФ согласно специальным критериям и формулам. При этом расчет трансфертов из Фонда для каждого региона стал впервые проводится по унифицированной формуле, учитывающей налоговые потенциалы и финансовые потребности территорий.
Кроме того, были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов, в том числе по налогу на добавленную стоимость. В бюджеты субъектов федерации стало поступать 25% собранного на территории НДС в отличие от прежней ситуации, когда соответствующие пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. утверждены стабильные на ближайшие три года пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.
Наконец, была создана нормативная база для введения региональными и местными властями собственных налогов, и субъектам Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты. С введением в 1997 г. закона РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» началась реорганизация местных финансов.
Сложившийся к этому времени механизм межбюджетных отношений во многом соответствовал общепризнанным канонам бюджетного федерализма. Начиная с 1994 г. для регулирования межбюджетных отношений стали использоваться хотя и не совсем совершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Начались процессы постепенной стабилизации межбюджетных пропорций, адаптации национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, сокращения объемов встречных финансовых потоков.
Конечно, за столь небольшой период преобразований в бюджетной сфере не удалось избежать и серьезных ошибок, к числу которых можно отнести следующие: чрезмерно большую сферу бюджетного регулирования; практику многоканального финансирования одних и тех же потребностей субъектов РФ; ограниченность сферы формализованного распределения различных форм финансовой помощи регионам; недостаточную прозрачность методики расчета трансфертов; текущий характер бюджетного выравнивания. Однако общая тенденция – соблюдение важнейших принципов бюджетного федерализма – оставалась неизменной.
1998 год в развитии системы межбюджетных отношений стал переломным. Первым шагом в отказе от демократизации федеративных начал государственного устройства РФ и переходе к политике жесткой централизации финансовых ресурсов явилось сокращение норматива отчислений в бюджеты субъектов РФ от ведущего налога – НДС – с 25 до 15%. Далее, с 2001 г. все поступления от НДС оказались сосредоточенными в федеральном бюджете. Одновременно с этим в его составе были образованны различные денежные фонды для распределения их средств между регионами. В настоящее время существует шесть таких фондов: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций, Фонд регионального развития, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд реформирования региональных финансов и резервный Фонд Правительства РФ на оказание неотложной финансовой помощи субъектам Федерации.
Третий этап формирования модели бюджетного федерализма в России начался в августе 2001 г., когда была принята правительственная Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. Без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко увеличился объем встречных финансовых потоков. Передача федеральным органам государственной власти полномочий по формированию и распределению доходной базы региональных и местных бюджетов с этого времени стала неотъемлемым элементом организации бюджетного процесса.
Процесс создания бюджетного федерализма в России еще не закончился. Предстоит решение ряда проблем:
1. полномочия всех уровней власти по расходам должны полностью соответствовать имеющимся у них полномочиям по доходам;
2. передача расходов с бюджетов верхнего уровня на бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами;
3. должны быть устранены встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз;
4. следует максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.
С этой целью следует:
1. более четко разграничить бюджетные полномочия между различными уровнями власти;
2. фиксировать в федеральных и региональных законодательных актах согласованные пропорции в совместных налогах;
3. создать более эффективный механизм корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов;
4. создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех территорий.
Заключение
Бюджетный федерализм — это система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.
Предпосылками бюджетного федерализма в Российской Федерации являются: федеративное устройство России; разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации.
Сущность бюджетного федерализма состоит в специфических финансовых отношениях федерального центра и субъектов РФ, а также отношениях субъектов Федерации и органов местного самоуправления, которые выражаются в распределении экономической власти между субъектами межбюджетных отношений с целью формирования и использования бюджетных средств для реализации соответствующих функций государственного управления (общественного самоуправления).
Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. Выделяют следующие основные принципы бюджетного федерализма: законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления; обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций; обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы; наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов.
Особенностью бюджетного федерализма в Российской Федерации является то, что её бюджетная система практически находится на стадии формирования.
Межбюджетные отношения — отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу формирования и распределения бюджетных средств.
Основными принципами организации межбюджетных отношений в Российской Федерации являются: 1) принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации; 2) принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; 3) принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований; 4) принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; 5) принцип равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Список использованной литературы
1. Конституция РФ.
2. Бюджетный Кодекс РФ.
3. Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики / А. М. Бабашкина. – М.: Финансы и статистика, 2004. – С. 401-407.
4. Государственные и муниципальные финансы / под ред. И. Д. Мацкулянка. – М.: РАГС, 2003. – С. 322-357.
5. Грицюк Т. В. О некоторых концептуальных представлениях о бюджетном федерализме / Т. В. Грицюк // Финансы и кредит. — 2003. — № 15. — С. 25-29.
6. Зарубин А. В. К вопросу повышения эффективности межбюджетных отношений / А. В. Зарубин // Финансы. – 2006. — № 8. – С. 15-16.
7. Игудин А. Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления / А. Г. Игудин // Финансы. – 2006. — №7. – С. 11-13.
8. Карасева М. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма / М. Карасева // Хозяйство и право. — 2002. — № 7. – С. 69-73.
9. Ковалева Т. М. Бюджет и бюджетная политика РФ / Т. М. Ковалева, С. В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 188-206.
10. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. пособие / Г. М. Колпакова. – М.: Финансы и статистика, 2005. – С. 165.
11. Новикова Н. И. Понятие бюджетного федерализма в РФ (сравнительно-правовой аспект) / Н. И. Новикова // КонсультантПлюс; Финансовое право. – 2005. — № 8.
12. Попов В. В. Реформа бюджетного федерализма в России: первые итоги / В. В. Попов // Мировая экономика и международные отношения. – 2003. — № 4. – С. 47-53.
13. Придачук М. П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России / М. П. Придачук // Финансы. — 2003. — № 1. — С. 24-25.
14. Рассолова Т. Л. Развитие межбюджетных отношений в субъектах федерации в условиях бюджетной реформы / Т. Л. Рассолова // Финансы и кредит. – 2006. — № 19. – С.46-50.
15. Финансы: Учебник / под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. – М.: Финансы и статистика, 2005. – С. 327-328.
16. Фролова Н. К. Финансовая стабилизация регионов – основа бюджетного федерализма / Н. К. Фролова // Финансы. – 2002. — № 9. – С. 22-24.
17. Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий / С. Ходасевич // Экономист. – 2004. — № 4. – С. 29-34.
18. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу / В. Христенко // Вопросы экономики. – 2002. — № 2. – С. 4-18.
19. Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма / Ю. Швецов // Вопросы экономики. – 2005. — № 8. – С. 76-83.
[1] Государственные и муниципальные финансы / под ред. И. Д. Мацкулянка. – М.: РАГС, 2003. – С. 323.
[2] Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. пособие / Г. М. Колпакова. – М.: Финансы и статистика, 2005. – С. 165.
[3] Попов В. В. Реформа бюджетного федерализма в России: первые итоги / В. В. Попов // Мировая экономика и международные отношения. – 2003. — № 4. – С. 11.
Учебная работа. Проблемы и перспективы развития межбюджетных отношений № 2874